欧盟TPD法规修订动态（2026）：评估结论与政策方向

欧盟委员会依据《烟草制品指令》（Directive 2014/40/EU，简称TPD）第28条的要求，完成对该指令及《烟草广告指令》（Directive 2003/33/EC，简称TAD）的实施评估，评估期覆盖2012年至2025年。评估采用有效性、效率、相关性、一致性、欧盟附加价值五项标准。基于评估结论，欧盟委员会已启动立法修订程序。

一、现行法规实施成效

·         传统烟草管控成效显著

2012年至2023年，欧盟传统烟草产品销售总量下降15.45%。吸烟率从28%降至24%，其中15-24岁年轻人群从29%降至22%。烟草相关死亡人数下降约8.6%。在电视、广播、报刊等传统媒体渠道，烟草及电子烟的广告和促销显著减少。针对传统烟草（香烟、手卷烟草）及加热烟草制品（HTPs）的健康警示、产品溯源、特征风味禁令等措施执行良好。

·         支撑国际履约与内部市场

法规体系有效支撑欧盟履行《世界卫生组织烟草控制框架公约》（FCTC）相关义务。统一的产品成分申报、标签、溯源等规则，消除了成员国间的贸易壁垒，促进了欧盟内部市场平稳运行。

二、现行法规主要漏洞与短板

·         监管产品范围存在空白

-无尼古丁电子烟（ENNDS）、尼古丁袋（nicotine pouches）、加热草本产品（heated herbal products）未纳入TPD监管。

-加热烟草制品（HTPs）存在归类漏洞——由于法规对“燃烧”（combustion）缺乏明确定义，有些企业倾向于将HTPs申报为“无烟烟草”，从而适用较小尺寸的纯文字健康警示（而非图文结合的综合健康警示），削弱了风险提示效果。

·         风味管控规则不完善，一次性电子烟问题突出

-TPD仅禁止香烟、手卷烟草及HTPs的“特征风味”（characterising flavour），电子烟尚无欧盟统一的风味禁令。水果味、甜味等调味产品是吸引青少年尝试电子烟的主要因素。

-同时，一次性电子烟因设计新颖、口味丰富、价格低廉，在15-24岁人群中使用率显著上升。比利时、法国、保加利亚等成员国已依据TPD第24(3)条自行采取禁售措施。

-“特征风味”的认定程序繁琐、耗时，且企业可通过微调产品配方规避禁令，导致不合规产品延迟下架。

·         广告营销监管存在盲区

现行规则难以有效覆盖社交媒体、网红推广、用户原创内容（UGC）等数字营销形式。品牌宣传、非直接产品推广等方式可能不构成现行法规定义的“广告”，形成监管漏洞。

·         技术规则与落地执行缺陷

-现行电子烟20mg/mL尼古丁浓度上限，可能不足以涵盖新出现的各种形式的尼古丁（部分合成尼古丁可能具有更强或更快的成瘾效应）。

-线上跨境销售的年龄验证系统流于形式：约80%的零售商仅采用“自我申报”方式，未成年人仍可轻易购买。

-欧盟统一成分申报系统（EU-CEG）被企业反映“复杂”“耗时”。

·         区域性豁免引发衍生问题

瑞典依据其加入欧盟的条约获得口含烟草（鼻烟，snus）的法定豁免，导致周边成员国（芬兰、爱沙尼亚、丹麦等）出现走私、仿冒及尼古丁袋替代使用等问题，使禁售令难以有效执行。

三、欧盟委员会拟考虑的政策修订方向

根据2026年5月发布的“证据征集”文件，欧盟委员会将围绕以下六个方面制定政策选项（所列选项不排除出现其他替代方案的可能）

1.   对指令目前涵盖的烟草及相关产品引入进一步的要求

如加强现有规则执行力度、填补技术漏洞等

2.   扩大法规范围以覆盖新型产品，并引入更多灵活性以应对产品快速迭代

将尼古丁袋、无尼古丁电子烟、加热草本装置等此前脱管品类纳入管控，统一申报、标签等基本要求，消除成员国监管差异。

3.   针对电子烟、加热烟草装置以及其他新型产品（如尼古丁袋、无尼古丁电子烟）引入与口味相关的规则

拟针对电子烟所使用的各种口味（如水果味、薄荷味、甜味等）制定专门监管要求，可能包括限制或禁止非烟草口味。

4.   加强当前的标签和包装规则，包括推行简易包装（平装）

扩大标准化包装适用范围，更新并统一图文健康警示内容，补齐加热草本、尼古丁袋等产品的警示短板，要求其警示规格与传统香烟保持一致。

5.   加强当前的数字营销和广告规则

针对社交媒体、网红推广、线上赛事、折扣活动等线上场景出台管控规则；强化面向未成年人的广告限制及年龄验证要求。

6.   简化指令中的某些条款，以降低复杂性和资源消耗

优化EU-CEG成分申报系统及产品电子追溯系统，简化产品通报与数据上报流程，减轻企业合规与成员国行政负担。

四、时间表

ž   证据征集：2026年5月18日至6月15日

ž   公众咨询：2026年6月至8月14日

ž   立法提案计划时间：2026年年底前（“证据征集”文件指示性时间为2026年12月）

五、依据文件：

ž   欧盟委员会工作文件 SWD(2026) 111 final（TPD/TAD 评估报告，2026年4月2日）

ž   欧盟委员会“证据征集”文件（Call for Evidence，2026年5月18日发布）

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